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关于人大讨论决定重大事项制度建设的思考(王思远)

时间:2014-12-01 11:19:04来源: 湘乡市人大常委会备案审查室 作者:王思远

 

  党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》指出:“健全人大讨论,决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”健全人大讨论,决定重大事项制度,作为推动人民代表大会制度与时俱进的重大任务之一,理应成为地方人大及其常委会人大制度理论和实践创新的重要课题。

  一、人大讨论、决定的重大事项的内涵

  讨论、决定本行政区内的重大事项,是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。对地方人大及其常委会讨论、决定的重大事项如何理解?笔者认为可以从以下三方面去把握:

  从语义上看:“重大事项”是事情的项目之谓,说明重大事项具有特指性、具体性的特征,那些泛泛而指的抽象意义的事情或问题不属于重大事项之列。表明人大及其常委会所讨论、决定的重大事项不是宽泛的事情、抽象的问题,而应该有具体的内容和确切的指向。人大讨论、决定重大事项要坚持一事一议、一事一决,以保证做出的决议、决定具有很强的针对性和可操作性。

  从法理上看,人大及其常委会依法决定的重大事项是国家或地方的重大事项,即“国家事务”,而非其他事项。诸如政党、社团、企业等组织的内部事务则不属于人大及其常委会决定权的范围。

  从标准上看,人大及其常委会讨论、决定的重大事项,是相对的、动态的概念。重大事项和非重大事项之间没有绝对的和固定不变的界线。重大事项是一个辩证的概念。既可以是全局性的,关系本行政区域内的全局性、长远性、根本性的问题,又可以是具体的、可行性强的、从本行政区域内实际情况所需要决定的某一方面的事项。重大事项因时间、地点、区域、条件的变化而变化,要对它的范围作出一成不变的界定很难做到、也不现实。但是,重大事项又是“既不能过于明确、又不能不确定的概念,应该具有相对的稳定性和内在的规律性。需要人大及其常务委员会作出决定的,必须是本行政区域内法律明确规定的、具有全局性的、群众普遍关心的众多国家事务中的重大事项,至于“一府两院”职责范围内的常规工作,不应事事过问、事事决定。人大及其常委会行使决定权,要在重大上做文章,重大事项必须管住管好。

  根据地方人大及其常委会讨论、决定重大事项的不同情况,可以将重大事项分为三类:一类是‘议而必决’的事项,即法律明确规定应当由人大及其常委会讨论、决定的事项。如审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算,以及计划和预算的部分变更等;一类是‘议而可决’事项,即“一府两院”应当向本级人大及其常委会报告,听取意见和建议,必要时人大及其常委会可以作出决议、决定的事项。如本行政区域内的重大改革措施和对外开放的重大问题等。一类是需要向人大及其常委会“备案”的事项,即应当征求本级人大及其常委会意见后,再按照审批权限报请批准的事项。如政府工作部门的设立、增加、减少或者合并,应及时向本级人大常委会报告并备案。

  二、人大重大事项决定权的重要意义

  宪法和法律赋予人大及其常委会讨论、决定重大事项的权力,是“人民当家作主”宪法原则的具体体现。在现代国家,由全体人民直接行使管理国家的权力,事实上是不现实的,需要代议机构代表人民行使管理国家事务权力。我国各级人民代表大会及其常委会就是代表人民行使权力的代议机构。各级人民代表大会及其常委会对国家重大事项作决定,实质上就是人民通过他们选出的代表行使管理国家的权力,是代表人民的根本利益、集中人民意志并把它上升为国家意志的过程。集中体现了国家权利属于人民的根本原则,是人民真实的具体的享有管理国家权力的重要标志。

  宪法和法律赋予人大及其常委会讨论、决定重大事项的权力,是实现党的意志和人民意志有机统一的重要途径。党对人大工作的领导,主要是思想领导、政治领导和组织领导。彭真同志讲:“凡是关系国家和人民的大事,光是党内作出决定也不行,还要同人民商量,要通过国家的形式。”人大及其常委会讨论、决定重大事项,不仅仅是走走法律程序、履行法律手续,而是“党必须在宪法和法律范围内活动“的重要体现,是党依法执政、民主执政、科学执政的重要途径。要正确处理好党委决策权与人大决定权的关系。凡是宪法和法律规定应由人大及其常委会审议决定的事项,除了党委会作出决策,还要以建议的形式依法提请人大及其常委会讨论决定。

  宪法和法律赋予人大及其常委会讨论、决定重大事项的权力,是地方人大及其常委会的最根本的权力。人大的决定权实质上是国家决策权,是最具权威、法律地位最高的决策形式,最能体现地方国家权力机关性质和根本特征。至于监督权则是一种派生权力。人大由于具有决定权,才有监督权。人大制度观察者田必耀说过:“如果忽略了决定权,不仅人大作为国家权力机关和政府作为人大的执行机关的性质不能得到完整体现,而且宪政秩序会出现紊乱。”尤其是对于不享有立法权的地方人大及其常委会,更具有特殊重要的意义。地方人大及其常委会只有充分行使决定权,才能真正发挥地方国家权力机关的职能作用,才能把人民当家作主的权力落到实处。决定权是人大行使其他职权不可替代的,也是不可放弃的重要职权。将人大仅仅理解为立法机关或者监督机关,无疑都是对人大性质的片面理解和错误认识。

  三、人大行使重大事项决定权的制度路径

  人大决定权的行使,必须严格遵守法定程序,人大实行决定权的程序,具有法定性、民主性、科学性的特点。它由法律规定,具有必须遵循的法定权威,它是对民主形式的确认,它反映人大决定重大事项的内在规律,是对人大决定重大事项的环节、步骤和方法的科学认定。要增强人大行使决定权的主动性、计划性,使人大行使重大事项决定权成为政治生活的常态,必须在程序上作保证。这个过程一般包括以下五个环节和步骤。

  (一)决定议题、制定计划。这是一项工作程序。虽不是法律规定的程序,但确是人大行使重大事项决定权的最基础的工作。议题确定要坚持“重大重要、少而精”的原则,每年确定1—2个议题比较适宜。对于未列入议题年度计划的重大事项、列入议题年度计划需要作个别调整的。由主任会议决定。

  应督促本级人民政府建立健全重大决策出台前向本级人大报告制度。首先,要明确政府应向人大报告的重大事项具体范围。更有学者提出,“民生大事人大决定”需要全国立法。其次,要建立重大事项定期向人大报告制度,可以明确政府于年初向人大报告年度重大事项,每两月通过人大常委会与“一府两院”向人大报告未列入年初计划的重大事项。第三,应明确政府向人大报告重大事项的内容和形式方面的要求。

  (二)提出议案,审查议案。提出和审查议案,是一项法定程序。法定的提议案主体才能向人大及其常委会提出讨论、决定重大事项的议案。实践中,代表和常委会组成人员联名提出的议案不是过多,而是很不够。而代表在人民代表大会会议期间联名提出的议案,大会议案审查委员会往往因为会议时间、会议成本等诸多因素的考虑,大多将代表联名提出的议案转为建议、批评和意见,处理过于简单化,一定程度上挫伤了代表联名提出议案的积极性,影响了人民代表大会会议议决重大事项的质量。如何调动代表联名提出议案的积极性,科学审查代表议案,值得我们重视和研究。

  (三)会议审议。这是讨论、决定重大事项的中心环节和法定程序。包括议案有关情况说明和会议审议两个阶段。议案决定列入会议程后,由提案机关的主要负责人或者联名提出议案的代表人员向人民代表大会会议或者人大常委会会议作议案有关情况的说明,说明后便进入审议阶段,人民代表大会会议审议的方式有:代表团全体会议,分组会议和主席团会议,近年来有的地方还召开大会全体会议或者将代表按专业、系统分组进行审议;人大常委会会议审议的方式有:全体会议、分组会议、联组会议等。审议的内容,主要是议案及其决议、决定草案的合法性、必要性和可行性等。在审议过程中,应做好以下工作:一是有关方面要提供参考资料,包括不同观点、不同意见的参考资料,以供代表或者常委会组成人员审议时参考;二是与议案内容有关的机关要派人到会听取意见、回答询问;三是审议要安排比较充裕的时间,组织代表或常委会组成人员围绕议案展开充分的讨论。对于分歧较大的问题,可以组织代表或者常委会组成人员开展辩论式审议。四是对于审议过程中有意见分歧而一时难以统一的事项,应采取审慎的态度,暂不交付表决,待作进一步调查论证、修改完善后,提交下一次会议审议。五是通过邀请公民旁听、电视直播、网络视频等形式,及时公开会议审议情况。

  (四)表决、通过。议案及其决议、决定草案经过充分审议,便进入表决程序。人大及其常委会是集体行使职权、集体决定问题,表决是人大及其常委会行使决定权的重要程序。根据法律规定,各级人民代表大会通过决议、决定,以全体代表的过半数通过;人大常委会通过决议、决定,以常委会全体组成人员的过半数通过。人大决定问题,不仅仅是简单少数服从简单多数或者说相对少数服从相对多数,而且是少数服从法定多数。这是人大及其常委会议事决定的一大特点。在表决结果公布后,会议主持人应该依法认定决议、决定草案是否达到法定票数,并当场宣布是否通过。

  (五)公布、实施与监督。将表决通过后的决议、决定予以公布和交付实施,是人大及其常委会行使决定权的最后一道程序,又是实施决议、决定的起始阶段。公布的目的是使决议、决定为公众所了解并发挥作用。决议、决定除了在人大常委会公报上公布外,还应通过报刊、网络等媒体向社会宣布、公开。决议、决定交付实施后,人大常委会要认真检查监督决议、决定的贯彻执行。人大及其常委会要综合运用多种监督方式,切实加强跟踪监督,以保证决议、决定的落实,提高人大行使决定权的实效性,实现人大及其常委会议决的最佳效益。

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